8. Los 2 ciclos del Estado, EDA

LOS 2 CICLOS DEL ESTADO URUGUAYO EN EL SIGLO XX

Introducción:
1904 marcó el inicio del moderno Estado uruguayo, el inicio del Batllismo y la piedra fundamental de la democracia y de la hegemonía colorada en el país. Este periodo se extendió hasta 1933 culminando con el golpe de Estado de Terra, con el apoyo nacionalista de Herrera.
En 1942 retorno el Batllismo y, más tarde, el inicio de la rotación de partidos en el poder. En 1973 otro golpe de Estado dio comienzo a un periodo de autoritarismo partidista inédito en su historia. El retorno de la democracia en 1985, coincidió con la creciente presencia de un tercer partido, el Frente Amplio.
Encontramos 3 grandes etapas; de 1904 a 1941, 1942 a 1973, y de 1985 a nuestros días. Encontramos una hegemonía colorada en la primera etapa, rotación y coparticipación entre partidos en la 2da, y 3er partido en discordia en la 3ra etapa.
Hasta 1929 el mundo asistió a la expansión y globalización del capitalismo de naciones, con estados disciplinadores, modernizantes y liberales. La crisis de Wall Street marcaría un punto de inflexión, desarrollándose diversas formas de regulación nacional e internacional y adquiriendo el Estado nuevos roles y funciones regulatorias y sociales. La crisis del petróleo de los 70, el fin de las regulaciones y controles a la circulación internacional de mercaderías y del capital, y el ascenso de las doctrinas neoclásicas que enterraban al keynesianismo, marcan el fin de esta 2da etapa y el inicio de la nueva era global del capitalismo desregulado. Desde los 70 hasta la fecha atravesamos por un nuevo mundo global y un nuevo Estado minimalista.
En América Latina hasta los años 30 el libre comercio y los estados liberales predominaron. El “modelo sustitutivo de importaciones” inicio su desarrollo luego de la crisis del 29. El fin de este modelo y la crisis de la deuda externa a finales de los 70. El nuevo modelo “neoliberal” o, “nuevo modelo exportador” se extiende a toda la región entre finales de los ochenta y finales de los noventa.
La raíz partido céntrica, y el Estado regulador, empresario y social del Uruguay posee también líneas de continuidad que desafían los avatares de los regimenes políticos y de la circulación de partidos. La historia del Estado refleja fielmente la historia del capitalismo mundial y regional. Las grandes etapas del capitalismo mundial y regional imprimieron, una marca indeleble en los caminos de nuestro Estado-Nación. No somos, en tanto Estado, mero producto de nuestros partidos, ni resultado inmediato del mundo y la región. Tampoco una combinación simple de ambas fuentes.
¿Como dividir entonces la historia del Estado? Creemos que es más sencillo pensar la historia del Estado uruguayo en el siglo XX distinguiendo solo dos grandes etapas. Una primera etapa de expansión (1904-1958), capacidad del Estado para regular el mercado, incorporar la sociedad e impulsar el desarrollo del país. Una 2da etapa (1959-2000), en la que nuestras elites primero, nuestros grupos sociales después y nuestros ciudadanos finalmente fueron plasmando en el Estado la idea de que los mercados y la sociedad civil deben adquirir un mayor protagonismo en el desarrollo nacional. En la 1ra etapa, un modelo industrialista y dirigista, mientras que durante la 2da, triunfará un modelo agro-exportador y liberal.




1. PRIMERA FASE: Consolidación, expansión y crisis del Estado
(1904-1958)

1.1 Crisis y proyectos:

El Estado a lo largo del siglo XX se apoya en una extendida convicción acerca del papel central que éste estaba llamado a jugar en el desarrollo económico. Se coincidía en ver al Estado como elemento central en cualquier plan de superación de la crisis y de desarrollo económico de largo alcance. De todas las crisis, fueron las de 1890 y 1929 las q asignaron al Estado un creciente rol en la conducción del proceso económico y social. De la crisis de 1890 nació el primer Batllismo, y de la de 1929 el movimiento de Terra.
La crisis de 1890 sorprendió al país en un momento de prosperidad.
La monoproducción ganadera latifundista y su primitivismo fueron señalados como los motivos de una dependencia que debía romperse. Allí residía la vulnerabilidad del país ante los vaivenes de la economía internacional. Para superarla el país debía diversificar su producción desarrollando la agricultura e industrializándose. Al mismo tiempo el Estado debía asumir un rol más activo interviniendo en la vida económica. El Batllismo en su programa y su acción asignaron al Estado un nuevo lugar en el proceso económico y social, expandiendo para ello su tamaño y diversificando su estructura. El modelo industrialista y urbano, debió enfrentar visiones alternativas. Dentro del sistema político, el enfoque liberal tradicional fue defendido por el Partido Naciomal y algunos sectores minoritarios del Partido Colorado, como la fracción Riverista.
Con el Dr. Luis Alberto de Herrera, los hacendados crearon la Federación Rural del Uruguay, intentando fortalecer la coalición política y social anti-Batllista.
Cuando la crisis de 1929 hizo sentir sus efectos en Uruguay, el país ya venia acusando algunas dificultades. Pero con la depresión internacional cayeron más los precios de las materias primas y se cerraron los tradicionales mercados de destino de nuestra producción, y se interrumpió el crédito externo. Fue el fin del crecimiento y el principio de una pronunciada recesión. En la crisis económica, la situación social y política se polarizó volviendo a enfrentarse los dos modelos: el Estado Reformista, identificado con el Batllismo y el Conservador Liberal, el Herrerismo Blanco y el Riverense Colorado. En 1933 con la 1ra ruptura democrática del siglo (Terra), triunfaron los sectores anti-Batllistas. Sin embargo, el Estado no se replegó.
El intervensionismo estatal se centro en la ampliación de la función reguladora más que en la de la función productiva. El Estado tuvo una regulación más decidida del comercio exterior y las finanzas. Si el desarrollo de la función productiva del Estado fue primordial en el 1er Batllismo, mientras que la función reguladora predomina durante el terrismo, en los años 40 y 50 ambas funciones se potenciarán expandiendo crecientemente la capacidad estatal de intervención económica y social.

1.2 Las Funciones del Estado:

Al inicio del periodo Batllista con la derrota de la última revolución blanca, el Estado alcanzó el monopolio efectivo de la fuerza física.
El estado también desarrollo otras 3 funciones:
1. Función Productiva; participación directa del estado en la generación de bienes y servicios, caracteriza la era del primer Batllismo (1903-1916). Para el Batllismo era necesario expandir la participación del Estado-empresario. En el plano económico, la participación del Estado permitiría rebajar el precio, mejorar la calidad de los servicios e incrementar los ingresos del Estado. En el plano social se justificaba fundamentalmente en términos de equidad: la intervención del Estado permitiría “dotar a las clases sociales más numerosas y menos favorecidas de una suma de beneficios que, de otra manera, serían únicamente accesibles a las acomodadas”. En el plano político, los Batllistas argumentaron que las nacionalizaciones permitirían frenar el drenaje de oro al exterior y la consolidación de la soberanía naciomal.
Así quedo configurado el dominio industrial y comercial del Estado, mediante la política de nacionalizaciones y estatizaciones y el establecimiento de monopolios legales: BROU, BHU, BSE, Instituto de Pesca, etc. La política de estatizaciones fue frenada a partir del “alto de Viera”. En los 1ros años 30 aparecieron nuevas empresas públicas como, ANCAP Y UTE, en 1931. En los años 40, el Estado empresario siguió ampliándose con: AFE, PLUNA, OSE.
2. Función Reguladora: es una de las características más importantes del terrismo, profundizada luego por el neobatllismo. En la década del 30, el Estado interviene fuertemente en la economía a través de la regulación de la actividad cambiaria y del comercio exterior. Se establecieron instrumentos como el control de cambios, controles de importaciones y de exportaciones.
3. El Estado uruguayo expandió considerablemente su Función Social, el Estado Batllista promueve los derechos de los obreros y se distancia de las patronales. Además de la legislación laboral (ley de 8 horas, indemnización por despido), en la enseñanza: creación liceos departamentales, ampliación de la enseñanza industrial, exoneración del pago a los universitarios. En la salud: expansión de los servicios de asistencia pública, en vivienda, creación del Banco Hipotecario en 1912. En la seguridad social, régimen de pensiones a la vejez.
El golpe de Estado de Terra, pese a que contó con el apoyo del Herrerismo, no significo un retroceso en el plano de esta función social del Estado, aunque bajo el autoritarismo terrista a la libertad sindical le fue tan mal como al salario real. Se crea un ministerio de salud pública, se reorganiza la seguridad social, unificando las 3 cajas existentes; de industria, de comercio, de servicios públicos, en una única caja de jubilaciones.
En 1942 se recupera la democracia y en 1943 aparecen los Consejos de Salarios y la Asignaciones Familiares.

1.3 Aspectos Organizacionales:

De 1904 a 1958 el Estado uruguayo aumento el número de funcionarios y se dio la diversificación organizacional. Entre 1931 y 1955, hay un incremento notable en el empleo público. Evidentemente, este comportamiento del empleo público esta relacionado con el impacto de la crisis del 29 en la economía uruguaya. El terrismo procuro incidir en el mercado laboral a través de obras públicas, por ejemplo: la construcción de la represa hidroeléctrica de Rincón del Bonete y no tanto mediante el empleo público.
En la era Neobatllista, en pleno auge de la industrialización, el empleo público creció fuertemente.
Desde el punto de vista de la estructura organizacional, el Estado uruguayo se modificó, surgió una tendencia hacia la diferenciación funcional; formación de agencias estatales especializadas. A nivel de la administración central, en 1900 el Poder Ejecutivo se reducía a la Presidencia y los 5 “departamentos” (luego ministerios); Hacienda, Guerra y Marina, RREE, Interior. En 1930 el Ejecutivo tenía 2 órganos; Presidencia y Consejo Naciomal de Administración, 7 ministerios, además de los existentes: Industrias, Obras Públicas, Instrucción pública. En 1934 se restauró el ejecutivo unipersonal, pero se elevo la cantidad de ministerios a 9 a partir de 1935; Salud Pública, Trabajo y Previsión Social y Ganadería y Agricultura. Otro indicador del incremento del tamaño del Estado es el presupuesto de la administración central. Que crece un 150% entre 1900 y fines de la década del 20. A mediados del siglo XX encontramos un Estado uruguayo altamente descentralizado.
El auge del empleo público se debe también al estancamiento que el sector agropecuario evidenció desde los 30 y que se prolongo en los 40 y 50. Esto perpetuó y aceleró el éxodo rural y el crecimiento de la población urbana. Este factor estructural contribuye a explicar el crecimiento del empleo público como mecanismo de absorción de “exceso” de mano de obra. El Estado continúo su expansión creando nuevas empresas públicas, entre ellas la estatización del transporte ferroviario que era el mayor empleador del país.

1.4 La lógica política y el espacio técnico en la construcción del Estado uruguayo:

El crecimiento del número de funcionarios y la complejización de la estructura organizacional están asociados al desarrollo de las actividades del Estado como empresario y también como regulador de aspectos económicos y sociales del país, para comprender la evolución de las estructuras estatales es preciso analizar la politización de la Administración Pública. Las unidades administrativas al recibir constantemente más personal, no lo hacen siempre en base a una necesidad de personal, sino también debido al impulso del patronazgo político (acomodo político).
En la administración publica así como en las empresas del Estado, existe un fuerte control político partidario de la burocracia: la pertenencia partidaria influye decisivamente en la carrera administrativa, más allá de las aptitudes técnicas y las destrezas profesionales. Luego de la ruptura terrista, se restableció la democracia en 1942. En el primer batllimo surgió y se consolido la clase política profesional.
Las empresas creadas para forjar soberanía nacional trasmutaron en espacios de clientelismo por la vía de los empleos (muchos acomodados por favores políticos).
La capacidad técnica del Estado fue resentida por la lógica política partidaria fuertemente asociada a la competencia electoral.
Al comenzar la década del 50, la sociedad que parecía la que idearon los partidos políticos, rica, moderna, igualitaria, integrada, y soberana. Pero esta apariencia descansaba en una inserción internacional del país y de sus productos de exportación excepcionalmente favorable. El fin de la guerra de Corea mostraría los límites de este modelo de desarrollo, de política y Estado.

2da FASE: EL AMORTIGUADO REPLIEGUE DEL ESTADO (1959-2000)

2.1 Crisis y Proyectos:

A mediados de los años 50, la economía uruguaya entró en crisis. Sus principales indicadores fueron el saldo desfavorable del comercio exterior, la inflación y el estancamiento productivo. Como en otras situaciones similares (1890, 1913, 1929), los uruguayos volvieron a debatir acerca del papel que el Estado debía jugar dentro del desarrollo nacional. A principios de los 60 se esbozaron 2 proyectos de reforma del Estado, un proyecto liberal, y un proyecto desarrollista.
A fines de los 50, la alternativa liberal de reforma del Estado era defendida por el partido nacional. Para los nacionalistas, el camino del progreso pasaba por ampliar el campo de acción de los empresarios, permitiendo el libre juego de oferta y demanda, y auspiciando la competencia. El discurso liberal también logrará volver a ganar espacio dentro del partido colorado. Paradójicamente, la lista 15 (bajo la influencia de Jorge Batlle) abandonará las posturas proteccionistas que la caracterizaron en tiempos de Luis Batlle, y pasará a impulsar la apertura económica, la desregularización de los mercados y la iniciativa privada. La victoria del partido nacional 1958 marca el inicio de la etapa de liberalización del Estado uruguayo.
A comienzos de los 50 comenzó a ganar terreno una critica del Estado distinta de la que provenía de la doctrina liberal. Este enfoque alternativo se preocupaba menos por el volumen de la participación del Estado que por la forma concreta en que ella se manifestaba, su falta de fundamentos científicos.
El lanzamiento de la “alianza por el progreso” del presidente J.F. Kennedy en marzo del 61 estimulo fuertemente la expansión del enfoque racionalista. Este enfoque coincidía con la alternativa liberal en la necesidad de realizar cambios estructurales y en la importancia de racionalizar el “indiscriminado intervensionismo” estatal. Sin embargo, enfatizaba que el Estado estaba llamado a jugar un papel fundamental en la orientación y promoción del desarrollo económico y social. La acción del Estado debía superar sus 2 principales defectos el empirismo y la falta de coordinación, en torno a un plan de desarrollo, “científicamente” elaborado.
De acuerdo con el diagnostico realizado, el Estado uruguayo no estaba capacitado para el despegue. Por eso mismo, para los planificadores de la época era fundamental una reforma administrativa, dirigida a elevar la capacidad técnica del Estado. Para ello se recomendaba, las siguientes reformas; formación de oficinas de asesoramiento técnico, modernización de los procedimientos administrativos y capacitación para los funcionarios.

2.2 Funciones del Estado:

La función reguladora del Estado, que alcanzó su cota máxima en los 40 y 50, experimento un paulatino declive en los últimos 40 años. La tendencia general es hacia la liberalización de los precios y la desregularización de los mercados. El Estado esta orientado a favorecer a los sectores con capacidad exportadora. Comienza la era de la expansión de las exportaciones “no tradicionales”. La política de promoción de exportaciones perdió fuerza a fines de los 70, cuando se implemento un programa de estabilización de precios “la tablita”. Durante los 80 y 90, la promoción sectorial será la excepción y no la regla. Se pasa de la promoción “indiscriminada de la industria sustitutiva de importaciones a la promoción “selectiva” de industrias de exportación y del uso intensivo de las exportaciones no tradicionales a un empleo cada vez más acotado de incentivos sectoriales.
La función social del Estado, en los 60, los partidos políticos coincidían en cuanto a asignar al Estado el papel central en la provisión de servicios sociales. En cuanto a la seguridad social recién en la reforma del 96 se autorizó a la actuación de empresas privadas en la administración de los fondos de pensión, pero en el marco de un sistema mixto. En cuanto a política de salud, aunque se registro un incremento en la participación del sector privado, esto no obedece a una política sino a una reacción de los consumidores ante la caída de la calidad del servicio prestado por el Estado, auque de todos modos el sistema mutual cuanta con el subsidio del Estado.
La función productiva, los servicios públicos experimentaron 2 transformaciones. 1ro cambio en el criterio de fijación de las tarifas, ante la crisis financiera de los 60, se abandono el criterio social, para adoptar el criterio de las tarifas “realistas” que les permiten a las empresas autofinanciarse.
El Estado uruguayo a recorrido el camino opuesto al de comienzos de siglo XX, habilitando la participación del sector privado, en la prestación de ciertos servicios (generación de energía eléctrica, telefonía celular, seguros, explotación del puerto de Montevideo, navegación aérea, etc.), derogando, total o parcialmente algunos monopolios públicos. Más que hacia una estrategia de privatizaciones, Uruguay se fue encaminando hacia una política de desmonopolización y de asociaciones entre el sector publico y el capital privado.
La función coactiva del 73 al 85 la dictadura privilegio la función coactiva del Estado.

2.3 Aspectos Organizacionales:

Las tendencias en la evolución del Estado a partir del 59, se caracterizan por el tardío comienzo de la tendencia descendente en el número de funcionarios públicos y la profunda reorganización del diseño institucional.
El número de funcionarios públicos comienza recién a descender en los 90, con el presidente lacalle. Antes, incluso en los gobiernos liberales, partido nacional y dictadura, el número de funcionarios públicos no cesó de aumentar. El incremento de los funcionarios públicos durante los gobiernos blancos (años 60), no puede comprenderse a partir de razones ideológicas, sino que obedece al fuerte dinamismo que la lógica clientelistica adquirió durante los 60, en el marco de la crisis económica. Durante la dictadura, el aumento del número de funcionarios se registro fundamentalmente en los ministerios del interior y defensa nacional. El 1er gobierno democrático, entre 1985 y 1990, reincorporo cerca de 11mil funcionarios destituidos por la dictadura. En 1990 la ley 16127, reitero la prohibición al ingreso a la función pública, establecido esto ya en la administración anterior, y se estableció un sistema de incentivos al retiro de los funcionarios. En la 2da presidencia de sanguinetti el número de funcionarios continúo disminuyendo.
Como consecuencia de las reformas hechas durante la 2da presidencia de sanguinetti, los ministerios observaron una reducción entre 1995 y 1999 de 10.000 funcionarios, más o menos un 23%. El sector que más funcionarios viene perdiendo es el de los entes autónomos y servicios descentralizados. En cambio los organismos de enseñanza y los gobiernos departamentales han venido aumentando el número de funcionarios.
En 2do lugar, la reforma de la constitución del 66, incorporó un aumentó del número de ministerios, creó la Oficina de Planeamiento y Presupuesto, el Banco Central, BPS, la Oficina Nacional de Servicio Civil, y en 1974 se creó la Administración Nacional de Telecomunicaciones (ANTEL).
El único intento profundo de remodelar la estructura del estado sobre la base de principios liberales (ley de empresas públicas), fue frenado por una extensa coalición política, en referéndum, en 1992 se derogaron 5 artículos de dicha norma, entre otros los que autorizaban al poder ejecutivo a conceder permisos a privados para la explotación de servicios públicos nacionales y el que posibilitaba la asociación de ANTEL con empresas privadas. La ley autorizó a PLUNA a asociarse a otras empresas, y también suprimió ILPE industria lobera y pesquera del estado.
Por lo tanto, el Estado no sufrió privatizaciones importantes. Pese a la profundidad de las reformas liberales en los 90, su estructura administrativa sigue siendo muy similar a la que surgió en 1966.

2.4 La Lógica Política: la tozuda persistencia del clientelismo, su repliegue y
transformación:

Desde los años 60 hasta ahora se registraron numerosos intentos de aumentar la productividad de la administración pública. La 1ra gran ofensiva fue, la propia reforma constitucional. Durante el gobierno de lacalle, el programa nacional de desburocratización. También durante el 2do gobierno de sanguinetti hubo intentos.
De 1985 a la fecha, resulta claro un triple movimiento de clientelismo con 3 fases: repliegue, mutación y refugio.

Repliegue:

Se produjo una tecnificación de la política en las ultimas 2 décadas. El político profesional a dado paso al especialista, el economista y el planificador en muchas áreas del Estado. Uruguay y su Estado siguen siendo partido céntricos. Los partidos han otorgado en sus propias filas y en su gestión estatal un mayor poder a los técnicos. El repliegue del clientelismo, cabe destacar al menos 3 transformaciones que cierran canales clientelares y particularistas. En 1er lugar en 1995 se aprobó una modificación al régimen provisional: la historia laboral. En el pasado se podía acceder a jubilaciones mediante la declaración jurada de 2 testigos, lo cual permitía manejos clientelares evidentes, a partir de la modificación del 95 solo la historia laboral pertinentemente documentada se admite como causal jubilatoria.
2do después de la restauración de la democracia se prohibió la creación de cargos presupuéstales en el Estado. Una fuente fundamental de clientelismo fue cerrada, aunque persisten, la contratación individual o de obra del Estado a particulares.
Desde la presidencia de lacalle se inauguró la modalidad de rendición de cuantas “gasto cero”. Con ello desapareció un instrumento básico de las políticas particularistas de “lobby” e intercambio de favores características de nuestro sistema político.
El aumento en la eficiencia y transparencia del Estado social y empresario cierra canales clientelares. La modernización de los servicios del Estado contribuyeron a quitar oxígeno y nutrientes al clientelismo tradicional.

Mutación y Refugio:

El clientelismo persiste, solo que el mismo, por un lado, ha mutado y, por otro, se ha refugiado. Ha mutado desde la modalidad de club político y del intercambio individualizado de votos por empleos y jubilaciones, a uno de clientelismo más elitista de contrataciones, e intercambios de regulaciones por apoyos económicos y de opinión pública entre grupos de interés y partidos. Los partidos controlan el andamiaje regulatorio, las concesiones y las contrataciones desde el Estado, y los grupos de interés el poder económico, social e intelectual que, financia a los partidos. El viejo clientelismo se esta refugiando en las intendencias.
Esta 2da etapa de repliegue estatal desde una vena liberal y otra de racionalización estatal desde un espíritu desarrollista. Se le suma la persistencia lógica clientelar.
Uruguay fue durante un periodo corto de la posguerra la sociedad más igualitaria, integrada, democrática y pacifica del continente. El fin del Uruguay de la abundancia marca el fin del Estado expansionista y el inicio de su repliegue y racionalización. El Estado social se mercantiliza, el Estado empresario se tercieriza y el Estado regulador acepta el libre juego de mercado.

CONCLUSIÓN:

Encontramos 2 grandes ciclos en la historia del Estado uruguayo durante el siglo XX: hasta 1958, un ciclo de expansión tanto en lo funcional como en lo organizativo; a partir de 1959, un ciclo de repliegue. La 1era etapa jerarquiza el papel del sector público en la promoción del desarrollo y en la prestación de las políticas sociales, la 2da etapa se apoya en la critica de la intervención estatal en la economía, y responsabiliza al sector público de los problemas económicos y propone potenciar el papel del mercado.
Durante el 1er ciclo, la expansión del Estado se acelero de forma especial durante los años del “1er batllismo” (para la función productiva), los del terrismo (para la función reguladora), y los de Luis Batlle (que a un nuevo impulso de los 2 anteriores sumo la ampliación de la función social). Durante el gobierno blanco de 1990 a 1994 se registró un fuerte impulso liberal de reforma del Estado.
La crisis del 29 fortaleció una orientación de expansión en la intervención del Estado que ya venia desde tiempos de Batlle y Ordóñez. La crisis petrolera del 74 aceleró la instrumentación de políticas liberalizadoras que venían desde los años 60. Otras veces, las crisis se convierten en puntos de inflexión. De la crisis de 1890 emergió el Estado Batllista; de la crisis de los 50, el Uruguay liberal.