6. Veinte años de democracia sin desarrollo económico, EDA

VEINTE AÑOS DE DEMOCRACIA
SIN DESARROLLO ECONÓMICO:
Luis Bertora y Gustavo Bittencourt


1. Introducción:

Si bien puede decirse que la crisis del 2002 resultó agudizada por factores externos, de corto plazo, que poco tenían que ver con la política económica, sus principales causas radican en factores de la estructura de la trayectoria de largo plazo de la economía uruguaya, que la han llevado a tener un crecimiento discontinuo y lento.


2. VOLATILIDAD Y RETRASO. Modelo de desarrollo y especialización productiva

La economía uruguaya mostró, a lo largo de todo el s. XX, una tasa de crecimiento económico promedio muy baja, que le hizo perder posiciones en el concierto internacional, nuestro PIB per cápita relativo al de los países desarrollados se ha deteriorado permanentemente.
Una de las características del crecimiento del país ha sido la falta de continuidad.
De tanto en tanto, se han experimentado cortos periodos de muy rápido crecimiento.
El problema es que no le ha resultado posible mantener estable el ritmo de crecimiento, cada periodo expansivo culmina con crisis muy profunda. En 20 años nos enfrentamos a 2 grandes crisis, la de la tablita y la más reciente del 2002.
El insuficiente y volátil desempeño uruguayo se debe a características propias de su estructura productiva, al modo en que la sociedad uruguaya organiza la producción de bienes y servicios, se especializa y se inserta en al economía mundial. Son estas características las que han ambientado las crisis recurrentes.
El modelo económico que se intentó implementar en las últimas 3 décadas, ha fracasado como modelo de desarrollo. No es un problema de implementación; es que el modelo es inconducente. Para ello se requieren esfuerzos orientados a modificar la estructura productiva.
Las políticas económicas de las últimas décadas han estado orientadas por las llamadas reformas estructurales. La principal de estas reformas fue la liberalización comercial, esta teoría aspiró a abandonar el proteccionismo y se orientara a especializarse de acuerdo a las ventajas comparativas que llamaremos estáticas, por cuanto se apoyan en los recursos existentes en la economía. En el caso de América Latina se trata principalmente de los recursos naturales, ya que ni los capitales, ni la mano de obra son tan abundantes y baratos como en otras regiones del mundo. Las industrias latinoamericanas en mano de obra no han soportado la competencia asiática, ni en los mercados internos ni en terceros mercados.
El proceso de reformas llevó a que las ramas industriales que contaban con protección (que tenían protección a pesar de ser competitivas), redujeron sus márgenes de rentabilidad, y que las que dependían de la protección desaparecieran.
Las industrias latinoamericanas han tendido a especializarse en productos de base agrícola, minera y petroquímica, en particular en bienes de consumo poco diferenciados.
Este patrón de especialización productiva, presenta varias limitaciones. 1ero, se sigue dependiendo de exportaciones básicas sobre las que los mercados de los países desarrollados tienen subsidios y protección. 2do, aunque se lograra la apertura de países desarrollados, la demanda tiende a crecer más lentamente que los ingresos de los consumidores, la demanda fluctúa fuertemente con los precios. En estas ramas productivas el cambio tecnológico se produce más lentamente, no puede esperarse que sus valores crezcan a una tasa superior a la de los sectores industriales de las economías centrales o de Asia.

3. UNA VISION DE LA ECONOMÍA URUGUAYA EN EL LARGO PLAZO:

Lo ocurrido a partir de 1999 era previsible y, por lo tanto, hubo responsabilidad del gobierno por no haber tomado en cuenta con seriedad elementos que 20 años antes habían provocado la crisis y que estaban presentes nuevamente.
Durante la sustitución de importaciones se buscó suplir el mercado interno con la dinámica interna. En el largo plazo era una estrategia condenada al fracaso. El mercado interno uruguayo no es capaz de generar la escala suficiente como para una producción eficiente en la inmensa mayoría de las ramas industriales. Para hacerse una idea, en la industria automotriz una escala mínima eficiente se sitúa entre 100.000 y 150.000 autos, que es lo que produce una planta en México, USA, Japón o Europa. En Uruguay en la década del 70 teníamos un mercado de unos 8.000 autos, abastecido por más de una decena de plantas. Esta es una de las razones por las cuales el proceso de industrialización hacia adentro no logra generar dinámica económica sostenida en el largo plazo. A partir de mediados de los 70 la economía uruguaya pasó a depender básicamente de la dinámica externa. Ya no se apuntaba a la sustitución de importaciones, sino a agregar valor a nuestras exportaciones de bienes primarios.
Sustitución de importaciones se refiere a tratar de producir dentro del país eso que se importa.
Se intento virar los ejes de la expansión productiva hacia una economía agroindustrial exportadora. La dictadura promovió esta transformación mediante instrumentos como; la reducción de la restricción a las importaciones, promoción de nuevos rubros de exportación mediante subsidios, créditos, etc.
Desde el punto de vista financiero se empezó a concebir el proyecto de Uruguay como plaza financiera regional, y eso supuso varios cambios en la política económica; liberalización del tipo de cambio y las tasas de interés (hasta los años 70 había controles cambiarios, no existía la libre circulación de dólares, quienes manejaban divisas eran los exportadores e importadores y el sector del turismo).
Entre 1978 y 1981 se registro una importante entrada de capitales; hubo un boom del consumo privado, fuerte proceso de endeudamiento. En 1982 se desató una crisis originada en e el exterior. México entró en moratoria, dijo no poder pagar más y, en cadena, en casi todos los países latinoamericanos se produjeron la crisis de endeudamiento. Esto generó la devaluación uruguaya de 1982.
En 1985 se recuperó la democracia; la recuperación de los salarios, la dinámica del mercado interno y de las exportaciones hacia los vecinos generaron una etapa breve de recuperación en 1985-1987. Pero, no pudo consolidarse un nuevo modelo de desarrollo. En medio del “carnaval electoral” de 1989 hubo aumento desmesurado del gasto y del déficit público.
En la década de los 90 se reoriento el modelo de desarrollo, además existió una aceleración del crecimiento económico hasta 1998. Se planteo la apertura comercial, unilateral (es decir, respecto a 3ros países) y la integración regional del MERCOSUR.
Se intentó avanzar en el proceso de privatización, así como la desregulación de varios mercados. Se instauró un programa de estabilización basado en el ancla cambiaria. Estos factores generaron una fuerte apreciación de la moneda uruguaya respecto al dólar y una tendencia creciente al déficit comercial provocado por una fuerte expansión de las importaciones. El crecimiento no mejoró la eficiencia de los bancos, ni públicos ni privados, y la asignación de créditos no se realizó de modo eficiente.
Se asistió a un fenómeno de burbuja financiera, la capacidad de compra de un uruguayo medio se multiplicó por 6 en términos de dólares entre 1987 y 1997. Esto creó distorsiones en el funcionamiento de la economía. Implico una ilusión de riqueza que estimuló niveles de consumo por encima de las posibilidades.
La crisis posterior, la devaluación, era absolutamente previsible e irremediable, porque había que corregir todo ese conjunto de distorsiones, algo similar había pasado en los años 20. Desde la puesta en marcha de los programas liberalizadores, el PIB de Uruguay ha crecido a una tasa equivalente a la mitad de la media mundial y con una volatilidad muy grande.

4. LOS CAMBIOS OCURRIDOS EN LA ESTRUCTURA PRODUCTIVA:

En términos productivos, la reforma comercial y la política cambiaria sentaron las bases para que desarrollaran los servicios y se produjera una fuerte desindustrialización de la economía. Mientras la economía en su conjunto creció en niveles de producción inferiores al alcanzado en 1987. Esta caída del sector industrial está fuertemente conectada con el aumento del desempleo, que no aparece con la recesión de 1999 o con la crisis del 2002. Entre 1994 y 1997, con la economía en crecimiento, se produjo un aumento de la tasa de desempleo. La devaluación del 2002 provocó una mejora en los precios relativos y en la rentabilidad del sector, lo que indujo aumentos significativos en el nivel de actividad industrial. La recuperación de la actividad continúo en el 2004 con más dinamismo que en otros sectores de la economía, de todos modos se ubicará 8 o 9 puntos por debajo de la que se verificaba dos décadas atrás.
El sector de mayor crecimiento en términos reales a largo de todo el periodo fue el de transporte y comunicaciones. Otros sectores que crecieron, durante los 90 fueron los de bienes inmuebles y servicios a empresas, y el de comercio, restaurantes y hoteles.
Ambos sectores están asociados con el desarrollo del turismo, lo que expresa el auge de los servicios que atienden a la demanda interna o proveniente de la región.
Los países que más han crecido en las últimas décadas son también los que han desarrollado sus sectores industriales, en particular sus exportaciones de media y alta tecnología. Los países más exitosos para insertarse en el proceso de globalización, han generado instituciones capaces de sostener procesos industriales innovadores, cuya elevada productividad sustenta el desarrollo de otras actividades de servicios, que se conectan con ese desarrollo industrial.
La industria es una potencial generadora de puestos de trabajo más estable y de mejor calidad que los otros sectores, especialmente para mano de obra de calificación media o relativamente baja. Los productos industriales tienen mercado internacional, no solo nacional o regional como muchos servicios; sus precios internacionales son mucho más estables que los de los productos primarios. Si bien en los noventa se ha observado un fenómeno de fuerte crecimiento de la producción primaria, la apuesta exclusiva a los recursos naturales es un juego a perdida a mediano y largo plazo, especialmente por 2 razones; 1. la dinámica tecnológica es mucho más intensa en otros sectores y; 2. el escaso ritmo de crecimiento de las exportaciones primarias, implica problemas de balanza de pagos, por la imposibilidad de financiar la necesaria demanda incrementada de importaciones que se deriva de un proceso de crecimiento acelerado. Ósea que, si el país no diversifica sus exportaciones hacia productos con mayor valor agregado, no puede crecer más rápidamente, porque será incapaz de financiar la necesaria importación de bienes de capital y tecnología.
Clasificación de ramas industriales:
No exportadores moderadamente fuertemente
Exportadores exportadores
Insumos primarios grupo 1 grupo 2 grupo 3
Nacionales
Insumos industriales
Nacionales grupo 4 grupos 5 grupo 6
Insumos importados grupo 7 grupo 8 grupo 9
Clasificación de las ramas industriales en 1985, los 3 grupos destinados al mercado interno incluyen agroindustrias con una dudosa o inexistente ventaja comparativa (grupo 1), una serie de ramas procesadoras de insumos nacionales que producen bienes de consumo, envases y cemento (grupo 4), y varias ramas de insumos importados dentro de la química, la metalmecánica y el tabaco (grupo 7). Estas ramas surgieron en el marco de una elevada protección en el proceso sustitutivo de importaciones, y hasta la década de los 80 todavía operaban con comportamientos oligopólicos (o aun de tipo monopólico), en la fijación de los precios.
El grupo 3 que incluía pesca y ramas agroindustriales, tiene alta dependencia de la demanda exterior. El grupo 6, procesa insumos del grupo 3.
El grupo 8 textil, plásticos, pinturas, neumáticos, aparatos eléctricos, etc., dirigía sus exportaciones casi totalmente a Argentina y Brasil, en este sector había una presencia importante de empresas extranjeras.
En la clasificación del 2003 dentro de los procesadores de insumos primarios nacionales el cambio que más se nota es el pasaje de los frigoríficos desde el grupo 1 de no exportadores, a el grupo 2 de moderadamente exportadores, se dio un crecimiento en su producción y en sus exportaciones, luego de 1998 a una proporción menor del 50%, también surgió en este grupo 2 de productores primarios nacionales y moderadamente exportadores la rama de aserraderos. La industria textil paso de estar en el grupo 6 (fuertemente exportadora) a orientar su producción hacia el mercado interno.
Las ramas que aparecen como fuertemente exportadoras son las de la cerveza, pulpa, papel y cartón. En las procesadoras de insumos importados, surgieron un conjunto de ramas en el grupo 9, que estaba vacío en 1985. Productos de plástico, varias industrias químicas que no exportaban pasaron a centrar su dinámica en los mercados externos, en especial los de la región. Las ramas que procesan insumos primarios (IPN) pasaron de un 40% de la producción en 1985-1991 a más del 50% en el 2003. Las ramas que procesan insumos industriales nacionales (IIN), habían mejorado su posición hasta 1991, luego perdieron peso en los 90. La mayor responsabilidad por esta disminución se encuentra en la pérdida de mercados externos de las ramas exportadoras, en particular textil. Las ramas de insumos importados han sostenidos su peso, pero proyectándose hacia la exportación, dado que el grupo orientado hacia el mercado interno, paso del 14% en 1985 a menos del 4% en 2003.
En síntesis, se observa una intensa primarización del sector industrial uruguayo en estas 2 décadas, particularmente asociada a la reducción del peso de las ramas que procesan insumos industriales nacionales. Se produjo un debilitamiento del tejido industrial. Tal primarización es muy marcada en la estructura de las exportaciones: más de 2/3 del total exportado en 2003 corresponde a los grupos 3 y 2, procesadores de insumos primarios nacionales.

5. PATRÓN DE ACUMULACIÓN, EMPLEO E INGRESOS DE LOS TRABAJADORES

Difícilmente un modelo económico concentrado en los sectores productivos; agro, turismo y puerto nos vaya a conducir por la senda del desarrollo. 1ro, ese modelo resulta insuficiente para crecer sostenidamente y moderar las fuertes caídas. 2do, es insuficiente para reducir las tasas de desempleo, así como para aumentar los salarios de modo tal de mejorar la distribución del ingreso y reducir la pobreza. El proceso de reactivación actual se caracteriza; en 2004 el PIB uruguayo estaba creciendo al 11%, pero los salarios reales se encontraban estancados y la tasa de desempleo disminuía pero aún permanecía muy elevada.
Con la dictadura, la economía tuvo una fase de crecimiento que se sustentó en una muy fuerte caída de los salarios. Esto se debió a la capacidad represiva de la dictadura y a la eliminación de los sindicatos. Nunca nos recuperamos de aquel ajuste, aunque seguramente una parte de él reflejara una corrección de los altos salarios en dólares en el modelo sustitutivo de importaciones.
Nuestra economía creció un 11% en el 2004, mientras los salarios cayeron; la tasa de desempleo se redujo, pero bastante poco, con lo que se mantiene en niveles muy altos, a lo que hay que sumar la fuerte emigración. Si la economía se sustenta exclusivamente en el sector agropecuario, en el turismo y en la capacidad portuaria y del transporte, consolidamos la tendencia hacia una estructura productiva propia de un país de paso.

6. HACIA UN NUEVO MODELO DE DESARROLLO???

Depende de un cambio de modelo y de un cambio de estructuras empresariales. Si bien ello no es responsabilidad solo del Estado, el aparato público puede hacer mucho para inducir a los actores privados a la adopción de un modelo productivo dinámico en el lago plazo. Podría llamarse país de paso en extinción, porque con esta lógica de largo plazo somos capaces de retener solamente a una pequeña parte de la población, condenando al resto a la emigración o la exclusión interna.